尽管修订后的行政处罚法已正式施行，但限制地方创制性立法设定其他行政处罚是否合理和可行，仍需深入分析。
按照《意见》，在党章之下，党的领导法规制度、组织法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度四大板块共同构成以1+4为基本框架的党内法规制度体系。关于党的领导制度的研究成果常常会涉及党的领导法规，但正如文本将要指出的，党的领导法规与党的领导制度并非同一概念。
党的领导法规是首先在实务工作中提出概念的，它在1+4框架中以领导工作单行法规为基本定位，具有重大价值。⑤总的来看，《意见》和二五规划所称领导法规，基本上是指关于党对各方面工作的领导的法规制度，即规范党的领导行为的法规制度。这包括两个层面：一是基本领导主体对某方面工作的领导职责要清单化，例如，政法工作条例明确了党中央从四个方面对政法工作实行全面领导，列举了地方党委领导政法工作的11项职责。(20)宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社2020年版，第165页。⑨柯华庆教授认为，党的领导法规是指调整党的领导机构行使对外领导权的规范。
简言之，社会规范中党的领导具体规范是对作为党规的领导法规的具体化，将党的领导融入本单位内部治理结构之中。(41)《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中国方正出版社、中央文献出版社2016年版，第7-8页。经实践调查发现，《立法法》中审查标准的地方性转化，一方面源自样本省份对《立法法》的重视和遵循。
规范性文件的具体范围不再是立法审查活动的中心，如何对所有规范性制发主体实施全面监督、审查，才是当下立法审查活动的难题。上述立法审查的操作流程，便是法律教义学意义上推定—反证模式的程序性展开。但即便是最符合全面审查要求的主体界定方式，也难以周延性地回应规范性文件的具体范围。因此，各样本省份的审查标准使用，必须满足标准治国的基本逻辑——标准的全面设置与统一使用——才有可能符合标准化法律教义生成的基本条件，进而催生出审查标准的基本制度框架。
同时，有部分样本省份围绕党的十八届四中全会和十九届四中全会的指示精神，创新性地将司法机关、监察委员会的规范性文件纳入地方人大常委会的备案审查范围中来，如黑龙江、江西等省。尤其在经济社会发展迅速的环境下，地方越追求法律的治理效能，法定职权的边界越模糊。
参见姜明安：《法规审查与法规评价研究》，北京大学出版社2014年版，第80页。但值得注意的是，虽然在实践中司法文件已经存在没有法律依据、内容与法律法规以及司法解释的规定相抵触、缺乏透明度和公开性(27)等问题，但我国现行法律体系并未对地方司法文件备案审查作出明确规定，因此也不能笼统地认定司法文件立法审查属于违法行为。胡锦光认为，依据宪法所开展的规范性文件审查活动，可能演变为一种变相的宪法解释行为，而该行为又属于全国人大常委会的专有职权。前者强调法律的形式权威性，而后者更加关注法律实施的地方效果。
但实际上，各样本省份规范性文件范围上的差异，引发立法审查主体关于职权法定的疑虑，并提出以下观点作为佐证，即法律没有明文赋予的职权，国家机关不得随意行使，否则就违反了法治原则……国家机关之间的权力分工界限将会彻底地丧失。其中，特征界定方式程序界定方式主体界定方式都希冀于从正面解决何谓规范性文件，其范围包括哪些。部分样本省份舍去了特征界定方式，转而按照立法程序的差异，分化出规范性法律文件与规范性文件(18)。部分省份对规范性文件的界定，不再倾向于概念界定(或者定义条款的表达方式)，转而按照制定主体来界定规范性文件是否予以审查。
因此，地方备案审查立法应当在以下三个方面来完善备案审查程序。具体配套程序包括以下三个方面：(1)建立事前沟通程序。
(一)规范性文件审查范围的界定 关于地方规范性文件备案审查最大的难题就是确定哪些规范性文件属于备案审查的范围，哪些文件不属于备案审查的范围。为了区分规范性文件与非规范性文件，立法审查实践贡献了特征界定方式程序界定方式主体界定方式。
其次，审查沟通程序缺位引发规范性文件制定机关与审查主体之间的紧张关系。(二)立法审查标准的完善 立法审查实践与法教义学原理均证明，在上位法与地方实际情况相脱节的情况下，地方立法机关更倾向于创新。因此，地方各级人大常委会缺乏增设与宪法相抵触标准的制度可能性。然而，报送文件的范围无法通过规范性文件立法审查范围条款来加以解决，只能通过立法审查程序来完善。这样，规范性文件范围的决定性因素，不仅仅是它所附带的内容，还包括其制定主体的具体功能。各级党委、行政机关分别对党内规范性文件和行政规范性文件确立了不同的备案审查程序。
(26)参见杨登峰：《内部管理信息的认定——基于上海等五省、市系列案件的分析》，载《法商研究》2015年第4期，第111页。因此，这类规范性文件就没有审查的价值。
在程序设置上，专家参与备案审查程序可以区分为两个阶段：一是在备案登记阶段，由专家辅助备案审查机构做好规范性文件的筛选与分拨。规范性文件越符合上述两种判断，审查必要性越高。
⑤这种质疑不无道理，甚至已为立法审查实践所证实。十九届四中全会报告更是进一步要求，我国各级人大常委会要加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
(12)参见林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，载《中外法学》2018年第4期，第952页。各省在立法审查程序上也都有所创新。这些省份往往采用要件认定或列举认定方式，来确定规范性文件的审查范围。而司法机关最终报送哪些文件，才是立法审查活动的真正核心所在。
(13)参见雷磊：《法教义学的基本立场》，载《中外法学》2015年第1期，第203页。基于25个样本省份的实践考察发现，地方规范性文件立法审查活动在《立法法》《监督法》的基础上有诸多创新之处，突出表现在规范性文件范围扩张、立法审查标准多样化以及立法审查程序的层次性增强等方面。
无论是完善被动审查程序，还是建立健全备案审查交流程序，都旨在提升备案审查的效率，却无力于消除规范性文件制定机关的报备惰性。从权力生发的视角来看，立法审查程序视为人大及其常委会行使权力监督权的程序性措施。
进而在地方人大常委会全面主导备案审查工作过程中，确定规范性文件的备案审查范围、统一备案审查标准、规范规范性文件制定主体的责任、明确不同程序下规范性文件的法律效力，切实提升规范性文件立法审查制度的国家治理效能。二是对这种法律之概念—体系的研究。
另一方面则是受到全国人大常委会立法审查实践的深刻影响。对于司法文件的立法审查而言，恰恰属于一种司法文件的制定者主动寻求人大及其常委会监督的行为。尽管部分样本省份试图调和立法审查与行政审查之间的冲突问题，但在程序性机制上仍未打通制度障碍。(27)乔晓阳：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第324页。
现行规范性文件备案审查程序过分注重备案审查的人大内部分工协作，即便设置了听取制定机关的说明等沟通交流程序，但仍不能满足备案审查的实践需求。(18)姚魏：《地方两院规范性文件备案审查的困局及纾解——以法律效力为中心的制度建构》，载《政治与法律》2018年第11期，第80页。
在这种实践逻辑下，上级人民政府一方面无须对职能机构(科室)出台的规范性文件提交备案、接受审查。作为立法监督权的具体化实施方式，立法审查活动如何实现高效、普遍地运转，进而提升规范性文件的治理效能，才成为立法审查制度的最终目标。
前者烦恼于备案审查的高成本、低出错矛盾，后者具有强烈的规避审查意愿。但是，能否增设与宪法相抵触标准又成为地方备案审查工作的一大难题。